עדכוני פסיקה – דחיית בקשה לקבלת רישיון 'קבלן שירות'
אקדמת מילין:
אמש פורסם פסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה בירושלים בתיק עש"ר 34410-01-11 1. כוח עוצמה בע"מ 2. תנופה שרותי כח אדם בע"מ 3. תנופה שירותי עבודה 1997 בע"מ נגד מדינת ישראל – משרד התמ"ת ביחס לערעור החברות על החלטת מנהלת אגף הרישוי במינהל הסדרה ואכיפה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה, לפיה נדחתה בקשתן לקבל רישיון לעסוק כ'קבלן שירות' מכוח הוראת סעיף 10א לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם תשנ"ו- 1996 (להלן- "חוק קבלני כוח אדם" או "החוק").
מדובר בפסק דין חשוב, עקרוני ותקדימי אשר יש בו בכדי לקבוע סדרי עולם בכל הנוגע לסמכות מינהל ההסדרה והאכיפה לשלול הרישיון לעסוק כקבלן שירות מאת חברות שירותים בתחום השמירה והניקיון. לאור החשיבות הרבה העולה מפסק הדינו, ראינו לנכון להביא במסגרת חוזר את עיקרי השיקולים אשר עמדו ביסוד החלטת משרד התמ"ת, את עיקרי טענות הצדדים במסגרת הליכי הערעור וההתפתחויות שחלו לאחר הדיון בערעור וכן את הנימוקים שעמדו ביסוד פסק-הדין. אנו ממליצים בפניכם לקרוא חוזר זה וכן את פסק הדין, שכן מדובר בפסיקה רבת משמעות.
א. החלטת מנהלת אגף הרישוי במינהל ההסדרה ואיכפה- משרד התמ"ת:
ביום 6.4.2010 הגישו חברות כוח עוצמה, ו- תנופה כוח אדם בקשתן לקבלת רישיון קבלן שירות. כוח עוצמה ציינה בבקשתה כי היא חברה העוסקת בתחומי השמירה והאבטחה ואילו תנופה כוח אדם הציגה עצמה כמי שעוסקת בתחום הניקיון. חברת תנופה 1997 הגישה בקשתה לרישיון ביום 26.7.2010.
ביום 11.10.2010 הודיעה מנהלת אגף הרישוי לחברות על כוונתה שלא להיעתר לבקשתן למתן רישיון קבלן שירות, והזמינה אותן להשמיע טענותיהן בכתב בקשר לכך. החברות הגישו טיעוניהן בכתב לפני המנהלת.
ביום 28.12.2010כחודשיים לאחר שהוגשה עמדת המערערות, ניתנה החלטת המנהלת הדוחה את הבקשה לרישיון.
ע"פ פסק הדין, במסגרת ההחלטה נקבע על ידי המנהלת כי בבקשות שהגישו החברות לרישיון מופיעים מר אהוד שחם, מר אור שחם, והגב' שושנה שחם כמנהלים ובעלי מניות בחברות, אלא שלפי מקבץ של ראיות מנהליות שהוצגו לפניה, בפועל, החברות מנוהלות על ידי מר מרדכי שחם. בהחלטת ציינה המנהלת כי בכך שלא הוצגה עובדה זו בפניה יש משום הצגת מידע כוזב המצדיק סירוב מתן רישיון, וזאת בהתאם להוראת סעיף 6(א)(1) לחוק קבלני כוח אדם.
בהמשך לכך, נסמכת המנהלת בין השאר על הוראת סעיף 3(א)(3) לחוק, לפיו לא יינתן רישיון למבקש לעסוק כקבלן שירות, אם בחמש השנים שקדמו לבקשת הרישיון הורשע מבקש הרישיון או ממלא תפקיד בכיר בעסקו בעבירה, שמפאת חומרתה או נסיבותיה, אינו ראוי לעסוק כקבלן שירות. המנהלת מפנה בהחלטתה לכך שהחברות, כמו גם מי שמנהלן בפועל, מר מרדכי שחם, הורשעו במהלך 5 השנים שקדמו לבקשת הרישיון בעבירות מתחום דיני המיסים ומתחום דיני העבודה. המנהלת מפרטת בהחלטה את ההליכים השונים שהתנהלו כנגד החברות וכנגד מר מרדכי שחם. לפי החלטתה, העבירות מושא ההליכים השונים הן כאלה שחומרתן ונסיבותיהן, בהצטברותן, מצביעות על החברות כמי שאינן ראויות לעסוק כקבלני שירות.
עוד קבעה המנהלת כי החברות הפרו חובות מהותיות המוטלות עליהן מכוח חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה. בקשר לכך מציינת המנהלת כי כנגד כל אחת מן החברות הוגשה שורה של הליכים משפטיים הנוגעים להפרת זכויות עובדים. המנהלת מפנה בהחלטתה להליכים שונים. משכך, לאור הוראת סעיף 6(א)(6) לחוק קבלני כוח אדם, גם מטעם זה אין להיעתר לבקשתן למתן רישיון.
בנוסף מצוין בהחלטה, כי כנגד המערערות 1 ו-2 ונגד בעליהן הוגש לאחרונה כתב אישום המייחס למר מרדכי שחם ולחברות שבשליטתו שורה של עבירות מס חמורות המתייחסות לשנים 2005-2009.
ב. ערעור החברות:
במסגרת הערעור מטעמן טענו החברות כי החלטת המנהלת אינה סבירה, אינה מידתית והיא פוגעת פגיעה קשה ובלתי מוצדקת בחופש העיסוק. לשיטתן של החברות לאור העובדה שהן עוסקות בתחומי האבטחה (כוח עוצמה) והניקיון (תנופה) זה עשרות שנים, יצרו מערך שלם של התחייבויות לעובדים, ספקים וצדדים שלישיים, והשקיעו משאבים רבים ברכישת ציוד ובהכשרת עובדים הרי שבהחלטת המנהלת הדוחה את בקשתן נגרם להן, ולכל המערך הנסמך עליהן, נזק רב. כן נטען כי במסגרת ההחלטה היה על המנהלת ליתן משקל ראוי לכך שמדובר בעסק המעסיק כמות גדולה השל עובדים.
עוד טענו החברות כי הוראת סעיף 6(6) לחוק קבלני כוח אדם אינה חלה עליהן בהיותה מתייחסת למי שהפר חובה מהותית מהחובות המוטלות עליו על פי חיקוק, לאחר שניתנה לו התראה על כך. לשיטתן של החברות הוראה זו אינה מתאימה לנסיבות המקרה, בו לא ניתנה התראה כאמור. בנסיבות אלה טענו המערערת כי מן הדין היה לאמץ אמצעי שפגיעתו בחופש העיסוק של החברות פחותה, כגון, מתן רישיון על תנאי, לתקופה בה תיבחן התנהלותן.
באשר להליכים האזרחיים עליהם נסמכת המנהלת בהחלטתה- החברות טענו כי חלקם טרם הגיע לכלל הכרעה, וחלקם הסתיים על דרך הפשרה. המערערות מוסיפות וטוענות כי ניתן רישיון לחברות שירות אחרות שכנגדן מתנהלים הליכים פליליים.
מנגד, המשיבה סמכה ידיה על החלטתה ועתרה לדחיית ערעור החברות ואשרור ההחלטה והציגה בפני בית הדין הארצי שלל טענות התומכות בהחלטת משרד התמ"ת לשלול רישיונן של החברה. בין השאר, טענה המדינה כי די בהגשת כתב אישום כמפורט בחוק כדי להוות עילה לסירוב מתן רישיון. המשיבה אף ייחסה משקל רב לכמות ההליכים המשפטים אשר ננקטו כנגד החברות.
ביום 21.2.2011 התקיים דיון בערעור במסגרתו הוצעה לצדדים בתום הדיון הצעת בית הדין אשר מפאת חשיבותה נביאה במלואה:
"משתכלית החוק הינה הגנה על זכויות עובדים, ומשהרושם המתקבל לכאורה הינו שסגירת החברות המערערות לאלתר, אפשר שתפגע בזכויות העובדים, אזי תוך 10 ימים מהיום תודיע המדינה בכתב מהו ההסדר הנאות והראוי בעיניה לשמירה על זכויות העובדים. שימת ליבה מופנית לכך שלטענת המערערות, כולן חתמו על הסכמים קיבוציים עם ההסתדרות, ואפשר שיש מקום לבוא בדברים עם ההסתדרות לבחירת הדרך המיטבית לשמירה על זכויות העובדים. בין השאר, אפשר לשקול מתן רישיון זמני שיחייב מתן ערבויות מתאימות שאפשר יהיה בקלות לחלטן, לרבות התחייבות לאי מעורבות מכל מין וסוג שהוא של מר מרדכי שחם בפעילות המערערות. בינתיים יישאר המצב על כנו. במידת האפשר יבואו הצדדים בדברים זה עם זה."
ביום 3.3.2011 הוגשה לבית הדין תגובת המדינה ביחס להחלטת בית הדין. בתגובה זו על נספחיה פירטה המדינה ממצאי הבדיקות אשר בוצעו בפרק הזמן אשר חלף ממועד הדיון, כאשר המנהלת פנתה לגורמים שונים בה המוסד לביטוח לאומי והסתדרות העובדים הכללית החדשה, וכן חברת החשמל, רשות שדות התעופה, והחברה למשק וכלכלה של המרכז לשלטון מקומי, עימן קשורות החברות בהסכמים למתן שירות. לטענת המדינה, בירוריה העלו ממצאים קשים ביותר. כך למשל, בירור שערכה במוסד לביטוח לאומי העלה, שבעוד שהחברות טענו כי הן מעסיקות 1450 עובדים, התברר כי הן דיווחו למוסד לביטוח לאומי על כ-120 עובדים בלבד.
לגישת המדינה כפי שבאה לידי ביטוי בפסק הדין "מצב דברים זה שבו נטען לקיומם של 1450 עובדים אצל המערערות, בד בבד עם דיווח על 120 עובדים בלבד, מלמד על התנהלות קלוקלת, המרוקנת מתוכן כל אפשרות לפקח על החברות. הפקדת ערובה לא תועיל בנסיבות העניין שכן ממילא לא ניתן יהיה לאתר את עובדי המערערות שרובם אינם מדווחים למוסד לביטוח לאומי".
עוד צוין כי מבדיקות שבוצעו אל מול לקוחות החברות ובהן חברת החשמל העלו כי בדוחות ביקורת חשבונאית שערכה חברת החשמל נמצאו הפרות של זכויות עובדים אשר הביאו לכך שחברת החשמל החליטה על השעיית כוח עוצמה מהתקשרויות קיימות ומגישה למכרזים חדשים של חברת החשמל למשך שנתיים. לגבי תנופה כוח אדם ערכה חברת החשמל שימוע לקראת השעיית ההתקשרות עימה. עוד התברר כי כ- 400 עובדים של החברות המוצבים לעבודה בחברת החשמל כלל לא דווחו למוסד לביטוח לאומי. עם זאת המדינה הבהירה כי לא יהיה בהחלטתה כדי למנוע מהחברות להמשיך ולהעסיק את העובדים למשך פרק זמן סביר של מספר חודשים, עד לסיום הליכי המכרז לבחירתו של קבלן שירות חדש אצל לקוחותיהן.
מנגד הודיעו החברות כי הן מוכנות להגיע להסדר מאוזן לשמירת זכויות עובדיהן, ואין אלא להצר על כך שהמדינה אינה מוכנה להגיע להסדר כזה.
ג. פסיקת הארצי:
בעקבות הודעת המדינה והחברות ניתן פסק הדין אשר במסגרתו נקבע כי דין ערעור החברות להדחות, תוך אשור החלטת המדינה בדבר אי מתן רישיונות קבלן שירות למערערות, כאשר החברות תהיינה רשאיות להמשיך ולהעסיק את עובדיהן עד להשלמת הליכי המכרז להחלפתן אצל הגופים להם הן מספקות שירותי שמירה ואבטחה או ניקיון, לפי העניין.
בראשית דבריו דן בית הדין הארצי בחוקיות הסדר הרישוי שהוחל על חברות הפועלות בתחומי השמירה והניקיון. חברי המותב ציינו כי ההחלטה להחיל את אותו הסדר שחל על קבלני כוח אדם גם על קבלני שירות בתחומי העיסוק האמורים, נמצאה דרושה וראויה, בין השאר נוכח "פגיעה מתמשכת בזכויותיהם של העובדים בענפי תעסוקה אלה, כפי שארע שנים קודם לכן אצל קבלני כוח אדם".
לאור זאת, בחן בית הדין את החלטת המנהלת בכל הנוגע לדחיית בקשת החברות לקבלת רישיון תוך שהוא סוקר שורה של הליכים פליליים בהם, לטענת המדינה, היו מעורבים מר מרדכי שחם וחברות שונות הקשורות אל המערערות בדרך זו או אחרת.
ע"פ פסיקת הארצי בהחלטתה לסרב למתן רישיון למערערות נסמכת המנהלת גם על תביעות משפטיות רבות שהוגשו כנגד המערערות על ידי עובדיהן, הטוענים לקיפוחם בזכויותיהם הסוציאליות כאשר "אך סביר הדבר בעינינו כי בבוא הרשות המוסמכת לדון בבקשה של גורם הפעיל בתחום בו הוא מבקש לקבל רישיון, תובא בחשבון דרך התנהלותו ועמידתו בדרישות הדין במסגרת פעילות זו".
כן קבע בית הדין כי: "הסתמכות המנהלת על הרשעת המערערות והרשעתו של מר מרדכי שחם כבעל תפקיד בכיר בהן, כמו גם על הסתרת מידע רלוונטי בעניין מעורבותו של מרדכי שחם בפעילותן, מתיישבת עם הראיות המנהליות כפי שהיו לפניה, והיא עולה בקנה אחד עם הוראות הדין. כך גם הסתמכותה על הגשתו של כתב אישום נגדן וכנגד מר מרדכי שחם, ועל מה שמסתמן כהתנהלות בלתי תקינה של המערערות בקשר למילוי חובותיהן על פי חוקי העבודה. בראיות אלה כשלעצמן, וודאי בהצטברותן, יש די והותר על מנת לבסס את החלטת המנהלת שלא להיעתר לבקשה למתן רישיון.".
מעבר לכך בית הדין התייחס לטענות החברות בדבר חתימה על הסכמים קיבוציים חדשים עם ההסתדרות אשר נחתמו בחודש אוקטובר 2010 (חברות תנופה), ונובמבר 2010 (כוח עוצמה), בתוך תקופת ההליך שהתנהל מול המנהלת בבקשה למתן רישיון בקובעו כי: "ההסכם הקיבוצי של כוח עוצמה נחתם עם ההסתדרות ב-13.11.2010 לאחר שהתקבלה מן המנהלת הודעת השימוע. בנסיבות אלה, ספק אם ניתן להסתמך על ההסכמים הקיבוציים שהוצגו, כמבססים התנהלות מסוג אחר, המצדיקה מתן רישיון".
מאידך, שופטי בית הדין הארצי ציינו כי משמדובר בעסקים פעילים, שלראשונה מופעל לגביהם משטר של רישוי, על הרשות המוסמכת הדנה בבקשה לרישיון, להפעיל שיקול דעתה בזהירות יתרה, בדומה להקפדה המיוחדת הנדרשת מן הרשות בעת שהיא נדרשת לבקשה לחידוש רישיון או לביטולו של רישיון קיים. זאת, בין לאור היבטים הקשורים בקבלן ובזכותו לחופש העיסוק, ובין בשים לב לקשיים העלולים להיגרם בנסיבות המקרה לעובדיו, שמא יעמדו הם בפני שוקת שבורה, עם סירוב מתן רישיון למעסיקם.
על פי פסק הדין, במקרה של תחילת משטר רישוי כמו גם במקרה של ביטול רישיון או אי חידושו, הראיות המנהליות המבססות החלטה לביטול רישיון או לאי חידושו, צריכות להיות משמעותיות וכבדות משקל. מעבר לכך נקבע כי על הרשות ליתן דעתה בכל מקרה להשלכות האפשריות של החלטתה על עובדי הקבלן מבקש הרישיון, שמא חלילה, מרוב עניין ורצון לפרוש את הגנת הרגולאטור עליהם, ימצאו עצמם העובדים חסרי פרנסה ובטחון תעסוקתי, וללא כל הכנה מוקדמת.
בית הדין אף ציין כי: "ככלל, ככל שמדובר בעסק קיים של קבלן שירות המבקש לקבל רישיון לפי הוראת החוק, ואף שהרישיון מתבקש לראשונה, חובה על הרשות לשקול את ההיבט של הגנה על העובדים במסגרת שיקוליה. ככל שהדבר נדרש להגנת העובדים, יש לאפשר המשך העסקתם אצל קבלן השירות, גם אם לא ניתן בידיו רישיון, וזאת למשך תקופה, ככל שהדבר נדרש להגנתם".
אנו רואים בפסק הדין מהפכה של ממש בכל הנוגע לשימוש בסמכות המוקנה למנהלת להעניק רישיונות 'קבלן שירות' לחברות בתחום השמירה האבטחה והניקיון.
יצוין כי חוזר זה, מהווה הסבר כללי בנוגע והוא איננו מחליף חוות דעת רלוונטיות אשר יש לקבל בכל מקרה לגופו.
